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监察法释义(更新至第四十八条)

 【发布日期:2018-06-26】 【字号: 】  【关闭此页

四十五、监察机关根据监督、调查结果,依法履行处置职责的六种方式

 

第四十五条  监察机关根据监督、调查结果,依法作出如下处置:

(一)对有职务违法行为但情节较轻的公职人员,按照管理权限,直接或者委托有关机关、人员,进行谈话提醒、批评教育、责令检查,或者予以诫勉;

(二)对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定;

(三)对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员,按照管理权限对其直接作出问责决定,或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议;

(四)对涉嫌职务犯罪的,监察机关经调查认为犯罪事实清楚,证据确实、充分的,制作起诉意见书,连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉;

(五)对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。监察机关经调查,对没有证据证明被调查人存在违法犯罪行为的,应当撤销案件,并通知被调查人所在单位。

【释义】

本条规定了监察机关根据监督、调查结果,依法履行处置职责的六种方式。

规定本条的主要目的是规范和保障监察机关的处置工作,既防止监察机关滥用处置权限,也保证监察机关依法履行处置职责。

本条分为两款。第一款第一项规定了“红红脸、出出汗”。所谓“红红脸、出出汗”,是指根据党内监督必须把纪律挺在前面,运用监督执纪“四种形态”不断净化政治生态的精神,对有职务违法行为但情节较轻的公职人员,可以免于处分,而是代之以谈话提醒、批评教育、责令检查,或者予以诫勉等相对更轻的处理。与本法第十九条规定的预防性质的提醒谈话措施相比,这里的提醒谈话属于调查之后的处理结果。对这种方式,有管辖权的监察机关可以直接作出上述处理,也可以委托公职人员所在单位、上级主管部门或者上述单位负责人代为作出。对谈话提醒、批评教育、责令检查、予以诫勉四种处理方式,监察机关应当结合公职人员的一贯表现、职务违法行为性质和情节轻重,经综合判断后作出决定。            

第一款第二项规定了政务处分。对职务违法的公职人员,监察机关应当依法作出政务处分决定。在统一的公职人员政务处分规定出台以前,对不同的公职人员,监察机关可以参照现行有关处分规定进行政务处分,如公务员有《公务员法》、行政机关公务员等有《行政机关公务员处分条例》、事业单位工作人员有《事业单位工作人员处分暂行规定》等。监察机关给予公职人员政务处分,应当坚持实事求是和惩前毖后、治病救人的原则;应当做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备;应当使公职人员所受的政务处分与其职务违法行为的性质、情节、危害程度相适应。

第一款第三项规定了问责。“有权必有责、有责要担当、失责必追究”,监察机关开展廉政建设和反腐败斗争,要紧紧抓住落实主体责任这个“牛鼻子”,把问责作为从严治政的利器,对在党和国家事业中失职失责的领导人员进行问责。问责的主体是监察机关,或者有权作出问责决定的机关。问责的对象是负有责任的领导人员,而不是一般工作人员,以突出领导干部这个“关键少数”;也不是有关单位,因为监察对象是行使公权力的公职人员,而不包括其所在单位。问责的情形是领导人员不履行职责或不正确履行职责,如管理失之于宽松软,该发现问题没有发现,发现问题不报告不处置,造成严重后果的;推进廉政建设和反腐败工作不坚决、不扎实,管辖范围内腐败蔓延势头没有得到有效遏制,损害群众利益的不正之风和腐败问题突出等。问责的方式是,监察机关按照管理权限直接作出通报、诫勉、组织调整或组织处理、处分等问责决定,或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议。

第一款第四项规定了移送起诉。移送的主体是有管辖权的监察机关,包括接受指定管辖的监察机关;移送的对象是涉嫌职务犯罪的被调查人,以及监察机关制作的起诉意见书、案卷材料、证据等;移送的条件是经调查认为犯罪事实清楚,证据确实充分的;接受移送的主体是检察机关。对监察机关移送的案件,应由检察机关作为公诉机关直接依法审查、提起公诉,具体工作由现有公诉部门负责,不需要检察机关再进行立案。

第一款第五项规定了提出监察建议。监察建议是指监察机关依法根据监督、调查结果,针对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等,向相关单位和人员就其职责范围内的事项提出的具有一定法律效力的建议。这里所说的“具有一定的法律效力”,是指监察建议的相对人无正当理由必须履行监察建议要求其履行的义务,否则,就应当承担相应的法律责任。因此,监察建议不同于一般的工作建议。一般来说,监察机关遇有下列情形时,可以提出监察建议:拒不执行法律、法规或者违反法律、法规,应当予以纠正的;有关单位作出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策,应当予以纠正或者撤销的;给国家利益、集体利益和公民合法权益造成损害,需要采取补救措施的;录用、任免、奖惩决定明显不适当,应当予以纠正的;依照有关法律、法规的规定,应当给予处罚的;需要完善廉政建设制度的;等等。

第二款规定了撤销案件。监察机关在调查过程中,发现立案依据失实,或者没有证据证明存在违法犯罪行为,不应对被调查人追究法律责任的,应当及时终止调查,决定撤销案件,并将撤销案件的原因和决定通知被调查人及其所在单位,并在一定范围内为被调查人予以澄清。对此作出明确规定,对于保护公职人员的合法权利,及时终止错误或者不当的调查行为,是十分必要的。

需要注意的是,为保障被调查人的合法权益,一经发现不应追究被调查人法律责任,应当撤销案件,而其已经被留置的,监察机关应当立即报告原批准留置的上级监察机关,及时解除对被调查人的留置。 

 

四十六、涉案财物如何处置的规定

 

    第四十六条  监察机关经调查,对违法取得的财物,依法予以没收、追缴或者责令退赔;对涉嫌犯罪取得的财物,应当随案移送人民检察院。

本条是关于涉案财物如何处置的规定。

规定本条的目的是规范监察机关对涉案财物的处理工作。

【释义】

本条主要包括两个方面内容:

一是没收、追缴或者责令退赔。对被调查人违法取得的财物,监察机关可以依法予以没收、追缴或者责令退赔,目的是防止职务违法的公职人员在经济上获得不正当利益,挽回职务违法行为给国家财产、集体财产和公民个人的合法财产造成的损失。“没收”,是指将违法取得的财物强制收归国有的行为,没收的财物一律上缴国库。“追缴”,是指将违法取得的财物予以追回的行为,追缴的财物退回原所有人或者原持有人;依法不应退回的,上缴国库。“责令退赔”,是指责令违法的公职人员将违法取得的财物予以归还,或者违法取得的财物已经被消耗、毁损的,用与之价值相当的财物予以赔偿的行为。责令退赔的财物直接退赔原所有人或者原持有人,无法退赔的,应当上缴国库。

二是随案移送。对被调查人涉嫌犯罪取得的财物,监察机关应当在移送检察机关依法提起公诉时随案移送,以保证检察机关顺利开展审查起诉工作。对随案移送检察机关的财物,监察机关要制作移送登记表。与检察机关办理交接手续时,双方应当逐笔核对财物情况以及相对应的犯罪事实,做到心中有数。

需要注意的是,在法院依法作出判决后,检察机关应将未认定的涉案财物退回监察机关,监察机关应当视情况作出相应处理,对违法取得的财物,可以依法予以没收、追缴或者责令退赔;对被调查人的合法财物,将原财物予以归还,原财物被消耗、毁损的,用与之价值相当的财物予以赔偿。 

 

四十七、检察机关对监察机关移送的案件如何处理

 

第四十七条  对监察机关移送的案件,人民检察院依照《中华人民共和国刑事诉讼法》对被调查人采取强制措施。

人民检察院经审查,认为犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,应当作出起诉决定。

人民检察院经审查,认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,必要时可以自行补充侦查。对于补充调查的案件,应当在一个月内补充调查完毕。补充调查以二次为限。

人民检察院对于有《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的不起诉的情形的,经上一级人民检察院批准,依法作出不起诉的决定。监察机关认为不起诉的决定有错误的,可以向上一级人民检察院提请复议。

【释义】

本条是关于检察机关对监察机关移送的案件如何处理的规定。

习近平总书记强调,要通过改革创新,整合反腐败职能,在法治和制度上形成既相互衔接、又相互制衡的机制。监察机关查处的案件移交检察机关,由检察机关负责批捕、审查起诉、提起公诉,由法院进行审判。规定本条的主要目的是保证检察机关依法、及时开展审查起诉工作,确保监察机关与检察机关在办理职务犯罪案件过程中有序衔接、相互制约。

本条分为四款。第一款规定了检察机关依法采取强制措施。对监察机关移送的被调查人,检察机关可以依照刑事诉讼法的规定进行审查,视情况采取拘留、逮捕、监视居住等强制措施。为做好监察机关与检察机关办理职务犯罪案件工作衔接,对监察机关已经采取留置措施的案件,检察机关应当在监察机关移送案件之前对是否采取和采取何种强制措施进行审查,在移送之日作出决定并执行。在刑事诉讼法修改前,对已经对被调查人采取留置措施的案件,监察机关可以在进入案件审理阶段后,书面商请检察机关派员提前介入。检察机关在收到提前介入书面通知后,应当及时指派检察官带队介入,并成立工作小组。工作小组应当及时审核案件材料,对证据标准、事实认定、案件定性及法律适用提出书面意见,对是否需要采取强制措施进行审查。

第二款规定了检察机关作出起诉决定。对监察机关移送检察机关提起公诉的案件,同时满足以下三个条件的,检察机关应当作出起诉决定:

一是“犯罪事实已经查清”。“犯罪事实”是指犯罪的主要事实,对主要事实已经查清,但因为各种原因,一些个别细节无法查清或没有必要查清,且不影响定罪量刑的,应当视为犯罪事实已经查清。其中,对一人犯有数罪的,如果有一罪已经查清,而其他罪一时难以查清的,也可以就已经查清的罪提起公诉。

二是“证据确实、充分”,即用以证明案件事实的证据真实可靠,取得的证据足以证实调查认定的犯罪事实和情节。刑事诉讼法第五十三条第二款对证据确实、充分的条件作了明确规定,“证据确实、充分,应当符合以下条件:(一)定罪量刑的事实都有证据证明;(二)据以定案的证据均经法定程序查证属实;(三)综合全案证据,对所认定事实已排除合理怀疑”,监察机关可以参考。

三是“依法应当追究刑事责任”。这是指根据刑法的规定,犯罪嫌疑人有刑事责任能力,应当对犯罪嫌疑人判处刑罚,不存在刑事诉讼法第十五条规定不追究刑事责任的情形。

第三款规定了退回补充调查或者自行补充侦查。对监察机关移送的案件,检察机关经审查后认为犯罪事实不清、证据不足,需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,必要时可以自行补充侦查;监察机关进行补充调查的期限是一个月,补充调查最多两次。这是检察机关对监察机关进行监督的重要体现和制度措施。需要注意的是,“退回补充调查”与“自行补充侦查”是有先后顺序的,考虑到监察机关移送的案件政治性强、比较敏感,检察机关公诉部门审查后认为需要补充证据的,一般应当先退回监察机关进行补充调查;必要时,才由检察机关自行补充侦查。

一般而言,检察机关认为监察机关移送的案件定罪量刑的基本犯罪事实已经查清,但具有下列情形之一的,可以自行补充侦查:一是证人证言、犯罪嫌疑人供述和辩解、被害人陈述的内容中主要情节一致,个别情节不一致且不影响定罪量刑的。二是书证、物证等证据材料需要补充鉴定的。三是其他由检察机关查证更为便利、更有效率、更有利于查清案件事实的情形。

第四款规定了作出不起诉决定。对监察机关移送的案件,检察机关经审查认为有刑事诉讼法规定的不起诉情形的,经上一级检察机关批准,可以作出不起诉的决定;监察机关认为检察机关作出的不起诉决定有错误的,可以向其上一级检察机关提请复议。这项制度也是检察机关对监察机关进行监督制约的重要制度措施。之所以规定要报经上一级检察机关批准,主要考虑是反腐败案件特殊,一般是党委批准立案,作出不起诉决定应当更为慎重,程序上更加严格。“刑事诉讼法规定的不起诉情形”有两类,即法定不起诉和酌定不起诉,可供参考:

一是检察机关应当决定不起诉的情形:(1)犯罪嫌疑人没有犯罪事实。包括犯罪行为并非本犯罪嫌疑人所为,以及该案所涉行为依法不构成犯罪。(2)犯罪嫌疑人有刑事诉讼法第十五条规定的不追究刑事责任的情形,即情节显着轻微、危害不大,不认为是犯罪的;犯罪已过追诉时效期限的;经特赦令免除刑罚的;属于刑法规定的告诉才处理的案件没有告诉或者撤回告诉的;犯罪嫌疑人、被告人死亡的及其他法律规定免予追究刑事责任的情形。

二是检察机关可以决定不起诉的情形。对于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,检察机关可以作出不起诉的决定。其中“不需要判处刑罚”是指刑法第三十七条规定的情形,即对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的,可以免予刑事处罚;“免除刑罚”则是指刑法对自首、立功、未成年人犯罪、中止犯、正当防卫、紧急避险等规定的一种处理措施。

需要注意的是,实践中,检察机关作出不起诉决定前,应当积极主动地与监察机关开展工作层面的沟通,征求移送案件的监察机关或者其上一级监察机关的意见。

 

四十八、被调查人逃匿、死亡案件违法所得没收程序


第四十八条  监察机关在调查贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪案件过程中,被调查人逃匿或者死亡,有必要继续调查的,经省级以上监察机关批准,应当继续调查并作出结论。被调查人逃匿,在通缉一年后不能到案,或者死亡的,由监察机关提请人民检察院依照法定程序,向人民法院提出没收违法所得的申请。

【释义】

本条是关于被调查人逃匿、死亡案件违法所得没收程序的规定。

党的十九大报告指出,人民群众最痛恨腐败现象。如果腐败分子逃匿或者死亡,不没收其违法所得,会严重影响人民群众对党风廉政建设和反腐败斗争的获得感,也会严重影响党和国家的形象。规定本条的主要目的是规范监察机关提请司法机关依法启动被调查人逃匿、死亡案件违法所得没收的程序,保护国家和人民利益。

本条主要包括三个方面内容,即监察机关提请司法机关依法启动违法所得没收程序的三个条件。

一是涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪案件。这里的“贪污贿赂犯罪”主要指刑法分则第八章规定的国家工作人员贪污罪和贿赂犯罪;“失职渎职犯罪”主要指刑法分则第九章规定的国家机关工作人员渎职犯罪。

二是被调查人必须是逃匿且通缉一年后不能到案的,或者被调查人死亡的。这里所说的“逃匿”是指被调查人在犯罪后,为逃避法律制裁而逃跑、隐匿或躲藏的。“通缉”是指监察机关通令缉拿应当留置而在逃的被调查人归案的一种调查措施。

三是经省级以上监察机关批准继续调查,并作出结论。对被调查人逃匿或者死亡的职务犯罪案件继续调查的批准权限,在省级以上监察机关。经过调查作出的结论,应当符合刑法第六十四条关于追缴违法所得及其他涉案财产的规定,即犯罪分子违法所得的一切财物,应当予以追缴或者责令退赔;对被害人的合法财产,应当及时返还;违禁品和供犯罪所用的本人财物,应当予以没收。没收的财物和罚金,一律上缴国库,不得挪用和自行处理。

需要注意的问题有两个。一是本条与刑事诉讼法有关规定的衔接问题。为严厉打击贪污贿赂等职务犯罪,对犯罪所得及时采取追缴措施,刑事诉讼法规定了“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序”,本条规定与刑事诉讼法相关规定和2016年最高人民法院、最高人民检察院《关于适用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得没收程序若干问题的规定》的精神是一致的。一般情况下,犯罪嫌疑人如果逃匿,调查就难以进行;即使调查比较顺利,如果犯罪嫌疑人死亡,依照刑事诉讼法第十五条的规定,就应当撤销案件,或者不起诉,或者终止审理。但是,违法所得没收程序属于特别程序,在犯罪嫌疑人、被告人不能到案的情况下,可以对其违法所得及其他涉案财产进行审理并作出裁定。

二是对被调查人“失踪”的,应当如何进行认定和处理。参照201715日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于适用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得没收程序若干问题的规定(法释〔20171号)》第三条规定的精神,被调查人为逃避调查和刑事追究潜逃、隐匿的,应当认定为“逃匿”;被调查人因意外事故下落不明满二年,或者因意外事故下落不明,经有关机关证明其不可能生存的,也按照“逃匿”处理。